SEI/TJPI - 4836466 - Análise de Primeira Linha da SLC

PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DO PIAUÍ

SUPERINTENDÊNCIA DE LICITAÇÕES E CONTRATOS - SLC

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Análise de Primeira Linha da SLC Nº 124/2023 - PJPI/TJPI/PRESIDENCIA/SECGER/SLC

Cuidam os autos de procedimento instaurado mediante Termo de Abertura 4023 (4811331), para contratação de empresa especializada na organização de eventos jurídico-científicos, destinados ao treinamento, capacitação e aperfeiçoamento profissional, visando a realização do 4ª edição do Seminário Nacional de Terceirização de Bens e Serviços.

O presente processo foi instruído, à luz da Lei 14.133/2021 e das demais legislações aplicáveis, a exemplo do Provimento 01/2023 (3958442), SEI - 23.0.000002867-3, e, ao mesmo tempo, obedeceu às diretrizes constantes no Plano de Gestão do Biênio 2023/2024, denotando previsibilidade e alinhamento com as boas práticas de governança e de zelo no trato da coisa pública.

Analisando detidamente os autos, depreende-se que constam as seguintes peças administrativas, necessárias para a higidez de uma contratação pública, para fins de aplicabilidade da inexigibilidade, a saber:

Inicialmente, é oportuno ressaltar que já está em vigor o Provimento 01/2023 (SEI nº 3958442) que regula os procedimentos de Compras de bens e de Contratações de serviços no âmbito do Poder Judiciário do Estado do Piauí, com o objetivo de padronizar e divulgar os métodos e processos voltados à organização e à racionalização dos trâmites, a redução de riscos, a eficácia das aquisições e o cumprimento das determinações legais vigentes, de forma a contribuir para a consecução dos objetivos institucionais, tendo como norte o que consta nos fluxogramas (SEI nº 3958482).

Por meio do Ofício - Circular 44/2023 (SEI nº 3958434) o Exmo. Presidente do Tribunal de Justiça do Piauí, Des. Hilo de Almeida Sousa, deu conhecimento a todas as Unidades Requisitantes determinando que estas deverão seguir, rigorosamente, o que consta nos fluxogramas (SEI nº 3958482), bem como cumprir, integralmente, os mandamentos constantes no retromencionado Provimento nº 01/2023.

Como se vê, pelo mandamento do Ofício presidencial, as Unidades requisitantes devem seguir a instrução processual positivada no Provimento 01/2023, como forma de melhorar os procedimentos de contratações, robustecendo-os com informações planejadas para o atendimento da demanda com maior precisão e celeridade.

De forma complementar, é oportuno mencionar que o Controle na Administração Pública é o Poder de fiscalização e de correção que sobre ele exercem os órgãos dos poderes: Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico. Esse controle é realizado de forma sistêmica, seja pelos servidores em geral, seja pelos Órgãos/Setores encarregados das auditorias ou de medidas preventivas, com vistas a salvaguardar a Administração de eventuais impropriedades, erros grosseiros, improbidades ou ilegalidades.

III - DA DESIGNAÇÃO PARA ELABORAÇÃO DA ANÁLISE DE PRIMEIRA LINHA DE DEFESA

A Superintendência de Licitações e Contratos do Tribunal de Justiça do Piauí, implementando a nova metodologia de condução dos processos licitatórios, instituiu a elaboração da Análise de Primeira Linha de defesa, na esteira de que as contratações públicas devem submeter-se a práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, conforme disciplina o Art. 169 da Lei nº 14.133/2021.

Para tanto, por meio do Despacho Nº 115786/2023 (SEI nº 4823583), a Superintendência de Licitações e Contratos designou servidor para proceder com a elaboração da Análise de Primeira Linha da SLC, conforme disciplina o Art. 169 da Lei 14.033/2021 e o Art. 15 do Provimento 01/2023 (3949042).

O Documento de Oficialização da Demanda é a peça introdutória em que a área demandante apresenta a necessidade pública a ser satisfeita, e, no âmbito do Tribunal de Justiça do Piauí, na forma do art. 9º, §3º, do Provimento nº 01/2023, deve ser composta pelos seguintes proposições:

I - Identificação do setor e/ou servidor requisitante ou da respectiva equipe de contratação;

VIII - Previsão de data em que deve ser iniciada a prestação dos serviços ou recebimento do material;

IX - Indicação do responsável pela fiscalização e seu suplente, devidamente autorizado pela Autoridade Competente;

X - Assinaturas do Responsável pela Formalização da Demanda e do Chefe Imediato.

Compulsando os autos, verifica-se que o Documento de Oficialização da Demanda 257/2023 (SEI nº 4811352) apontou satisfatoriamente todos os itens necessários ao prosseguimento da contratação, considerando sua relevância e oportunidade em relação aos objetivos estratégicos deste Tribunal de Justiça do Estado do Piauí.

O Estudo Técnico Preliminar constitui a primeira etapa do procedimento de aquisição de bens e contratação de serviços e tem por objetivo identificar e analisar os cenários para o atendimento das demandas de bens e serviços do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí - TJPI, bem como demonstrar a viabilidade técnica e econômica das soluções identificadas, fornecendo as informações necessárias para subsidiar o respectivo processo de contratação.

No âmbito do Tribunal de Justiça, para elaboração do estudos preliminares, baliza-se pela disciplina Instrução Normativa SEGES nº 58, de 8 de Agosto de 2022, do Ministério da Economia, e em conformidade com a determinação Constante no Ofício-circular nº 118/2020 ( SEI nº 1695573) e deve conter os seguintes itens, conforme o art. 11, §4º, do Provimento nº 01/2023:

I - Descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público;

II - Descrição dos requisitos da contratação necessários e suficientes à escolha da solução, prevendo critérios e práticas de sustentabilidade, observadas as leis ou regulamentações específicas, bem como padrões mínimos de qualidade e desempenho;

III - Levantamento de mercado, que consiste na análise das alternativas possíveis, e justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar;

IV - descrição da solução como um todo, inclusive das exigências relacionadas à manutenção e à assistência técnica, quando for o caso;

V - estimativa das quantidades a serem contratadas, acompanhada das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, considerando a interdependência com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala;

VI - estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, que poderão constar de anexo classificado, se a Administração optar por preservar o seu sigilo até a conclusão da licitação;

IX - demonstrativo da previsão da contratação no Plano de Contratações Anual, de modo a indicar o seu alinhamento com o instrumentos de planejamento do órgão ou entidade;

X - demonstrativo dos resultados pretendidos, em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais e financeiros disponíveis;

XI - providências a serem adotadas pela Administração previamente à celebração do contrato, tais como adaptações no ambiente do órgão ou da entidade, necessidade de obtenção de licenças, outorgas ou autorizações, capacitação de servidores ou de empregados para fiscalização e gestão contratual;

XII - descrição de possíveis impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras fazimento e reciclagem de bens e refugos, quando aplicável; e

XIII - posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina.

Adicionalmente, tem-se, ainda, no Estudo Técnico Preliminar em análise descrição específica para o Estudo de Gerenciamento de Riscos.

, percebe-se, pelas fundamentações trazidas, que resta configurada a justificativa para o prosseguimento desta contratação, bem como entende-se pela sua viabilidade e razoabilidade.

O Termo de Referência é o documento, elaborado a partir dos estudos técnicos preliminares, e deve conter os elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar o objeto da licitação.

De acordo com a Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/2021) e com o art. 4º, XXVI, do Provimento nº 01/2023 deste TJPI, o Termo de Referência, documento necessário para a contratação de bens e serviços, deve conter os seguintes parâmetros e elementos descritivos:

1. Definição do objeto, incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do contrato e, se for o caso, a possibilidade de sua prorrogação; 2. fundamentação da contratação, que consiste na referência aos estudos técnicos preliminares correspondentes ou, quando não for possível divulgar esses estudos, no extrato das partes que não contiverem informações sigilosas; 3. descrição da solução como um todo, considerado todo o ciclo de vida do objeto; 4. requisitos da contratação; 5. modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o contrato deverá produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu encerramento; 6. modelo de gestão do contrato, que descreve como a execução do objeto será acompanhada e fiscalizada pelo órgão ou entidade; 7. critérios de medição e de pagamento; 8. forma e critérios de seleção do fornecedor; 9. estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, com os parâmetros utilizados para a obtenção dos preços e para os respectivos cálculos, que devem constar de documento separado e classificado; 10. adequação orçamentária.

Nesse sentido, analisando o Termo de Referência Nº 167/2023 (SEI nº 4835362), depreende-se que as fundamentações trazidas pela Unidade demandante supriram todos os requisitos necessários à boa instrução processual, de modo especial por ter seu objetivo amparado orçamentariamente para a efetivação do objeto processual.

Para a instrução processual, visando ao atendimento dos requisitos específicos da modalidade de licitação pretendida, foram anexadas documentações complementares às peças de instrução processual.

Analisando a especificidade da contratação, percebe-se que a documentação complementar apresentada é suficiente para a comprovação da contratação e atende às necessidades atuais da Administração, no tocante ao objetivo de viabilizar a satisfação do objeto processual, quais sejam:

Assim sendo, verifica-se que tais documentações atendem à legislação pátria.

Balizando-se na Justificativa 589/2023 (SEI nº 4830510), depreende-se que a presente contratação constitui ação de educação corporativa que atende a área de interesse da Justiça Estadual do Piauí, revelando-se como necessária ao cumprimento da missão institucional e relacionada à gestão estratégica de processos e projetos, conforme art. 18 da Resolução nº 247/2021. Ainda, alinha-se às diretrizes do Programa Permanente de Capacitação e Desenvolvimento dos Servidores do Poder Judiciário do Estado do Piauí, vide art. 20, inciso II da Resolução nº 247/2021.

Avaliando a fundamentação utilizada na susodita Justificativa, o objetivo da licitação é contratar a proposta mais vantajosa, primando pelos princípios da legalidade, impessoalidade, igualdade, moralidade e publicidade. Licitar é regra. Entretanto, há aquisições e contratações que possuem nuances específicas tornando impossível e/ou inviável a realização de licitação nos trâmites usuais conforme dispõe a própria Constituição. Na ocorrência destas situações específicas, a lei previu exceções à regra, são os casos da Dispensa e a Inexigibilidade de Licitação.

A Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei n. 14.133/2021) traz, em seu art. 74, os casos em que a licitação é inexigível, dentre os quais podemos observar mais especificamente o inciso III deste dispositivo, que faculta à Administração inexigir a licitação para as contratações de bens e serviços quando inviável a competição, senão vejamos:

"Art. 74. É inexigível a licitação quando inviável a competição, em especial nos casos de:

III - contratação dos seguintes serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação:

§ 3º Para fins do disposto no inciso III do caput deste artigo, considera-se de notória especialização o profissional ou a empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiência, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica ou outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e reconhecidamente adequado à plena satisfação do objeto do contrato."

Observado o dispositivo supracitado, e confrontando-o com o caso em questão verifica-se que a Inexigibilidade de Licitação tem base jurídica, além de visar atender à necessidade premente de modo a prover a Administração.

Ademais, entende-se que todos os outros pontos necessários para as exigências de presente contratação foram enfrentadas tecnicamente pela Justificativa 589/2023 (SEI nº 4830510), tendo como conclusão o prosseguimento do processo de Inexigibilidade de Licitação, de acordo com as especificações, condições e quantidades, descritas na Minuta de Termo de Referência Nº 167/2023 (SEI nº 4835362)..

Preliminarmente, é de bom grado trazer à baila algumas informações sobre as linhas de defesa [1], na medida em que esses "atores" (agentes públicos) atuam de acordo com as suas responsabilidades e em momentos processuais diversificados, ora de forma isolada, ora de modo sincronizado, vejamos:

1) A primeira linha de defesa tem como responsabilidade a gestão (alta e média gestão, e outros tomadores de decisão) como executores do processo de gerenciamento de riscos e dos sistemas de controles internos da organização.

2) A segunda linha são os órgãos e profissionais de staff que tem como objetivo apoiar a gestão para que cumpram com suas responsabilidades de primeira linha, fornecendo conhecimento e ferramentas adequadas para este processo. Nesta linha se encontram os especialistas em controles internos, gestão de riscos, processos, compliance e outros profissionais de apoio.

3) A terceira linha se resume na atividade de auditoria interna a qual tem como objetivo uma avaliação objetiva e independente da gestão dos riscos, controles e governança da organização. O resultado é a comunicação e efetivação das oportunidades de melhoria identificadas. (Destaques nosso).

Como se nota, na primeira linha de defesa, os próprios executores e agentes demandantes têm o poder dever de observar todas as regras legais e administrativas postas, mormente as que envolvem medidas preventivas de controle "compliance", procedimentos que têm sido bastante adotados no âmbito desta Coordenação de Licitações e Contratos da CGJ/PI, a exemplo de múltiplas conferências

Nesta senda, é imperioso mencionar que a Nova Lei de Licitações e Contratos, alinhada ao espírito do "acountability" - Lei nº 14.133/2021, em seu artigo 169, inovou positivou as aludidas linhas de defesa, cita-se:

Art. 169. As contratações públicas deverão submeter-se a práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, inclusive mediante adoção de recursos de tecnologia da informação, e, além de estar subordinadas ao controle social, sujeitar-se-ão às seguintes linhas de defesa:

I - primeira linha de defesa, integrada por servidores e empregados públicos, agentes de licitação e autoridades que atuam na estrutura de governança do órgão ou entidade;

II - segunda linha de defesa, integrada pelas unidades de assessoramento jurídico e de controle interno do próprio órgão ou entidade;

III - terceira linha de defesa, integrada pelo órgão central de controle interno da Administração e pelo tribunal de contas.

Com fulcro nos ditames acima e, de igual modo, após detido exame das referidas peças, formal e materialmente, bem como balizando-se pela legislação em vigor, verificou-se que os primados da 1ª Linha de Defesa (controles de gerência e medidas de controle interno), consagrados nas boas práticas de gestão, de controle ("compliance") e de governança pública; todos, indistintamente, foram, rigorosamente, observados e, dessa maneira, atendem plenamente ao que preconiza, tanto a melhor doutrina, quanto os diplomas normativos correlacionados.

Os fluxogramas são diagramas que descrevem um processo, um sistema ou um algoritmo de computador. São amplamente utilizados em várias áreas para documentar, estudar, planejar, melhorar e comunicar processos complexos por meio de diagramas claros e fáceis de entender.

A atual gestão, Biênio 2023/2024, no intuito de padronizar procedimentos e simplificar fluxos, editou o Provimento Nº 1/2023 - SECPRE (3958442), o qual regula os processos de Compras de bens e de Contratações de serviços no âmbito do Tribunal de Justiça do Piauí, vejamos o artigo 1º:

"Art. 1º Este Provimento regula os procedimentos de Compras de bens e de Contratações de serviços no âmbito do Poder Judiciário do Estado do Piauí, com o objetivo de padronizar e divulgar os métodos e processos voltados à organização e à racionalização dos trâmites, a redução de riscos, a eficácia das aquisições e o cumprimento das determinações legais vigentes, de forma a contribuir para a consecução dos objetivos institucionais.

Parágrafo único. Além de outras determinações legais, as compras e as contratações objeto deste Provimento deverão observar o que dispõe a Resolução nº 247/2021, que instituiu a Política de Governança das Contratações Públicas, o Programa Permanente de Capacitação dos Servidores e a Política de Gestão de Riscos, no âmbito do Poder Judiciário do Estado do Piauí." (Destaques nosso).

Conforme se depreende-se, o objetivo, de igual modo, é o de promover a organização, a racionalização dos trâmites, a redução de riscos, a eficácia das aquisições e o cumprimento das determinações legais vigentes, de forma a contribuir para a consecução das metas institucionais institucionais, delineadas no Ciclo Estratégico 2021-2026.

Para tanto, o Excelentíssimo Senhor Presidente do Egrégio Tribunal de Justiça do Piauí, Desembargador HILO DE ALMEIDA SOUSA, expediu o Ofício-Circular Nº 44/2023 (3958434), SEI - 23.0.000009401-3, com o fito de comunicar e implementar os novos Fluxogramas: 3958482, que foram delineados para a contratação de serviços e aquisição de bens, os quais foram regulamentados pelo Provimento Nº 1/2023 - PJPI/TJPI/SECPRE (SEI nº 3958442), que disciplina os processos de Compras de bens e de Contratações de serviços no âmbito do Tribunal de Justiça do Piauí.

Ressaltou, ainda, no retromencionado Ofício-Circular, que, DORAVANTE, todas as Unidades Requisitantes deverão seguir, rigorosamente, o que consta no fluxogramas: 3958482, bem como cumprir, integralmente, os mandamentos constantes no retromencionado Provimento Nº 1/2023 - PJPI/TJPI/SECPRE (SEI nº 3958442), vejamos os Fluxos Originário e dos Pregões Eletrônicos:

Após detida leitura e interpretação sistemática, verifica-se que os fluxogramas, positivados pelo Provimento 01/2023 e pelo Ofício-Circular Nº 44/2023, deverão ser observados no âmbito deste Poder Judiciário do Piauí, em todas as compras de bens e contratações de serviços e, em decorrência disso, depreende-se que o procedimento de contratação, em epígrafe, respeita todos esses mandamentos, tanto os legais, quanto os infralegais.

A pesquisa de preços consiste em procedimento prévio e indispensável para a verificação de existência de recursos suficientes para assumir as obrigações financeiras decorrentes de contratação pública. Nesse sentido, a presente pesquisa tem por objetivo principal identificar o valor real do bem ou do serviço, indicando o preço estimado que o Tribunal de Justiça do Piauí, no exercício de sua função administrativa, está disposto a contratar.

À vista disso, a Unidade Demandante, balizando-se em contratações similares já realizadas por este Tribunal, pormenorizou valores e referenciais no item "6. LEVANTAMENTO DE MERCADO - PROSPECÇÃO E ANÁLISE DAS ALTERNATIVAS POSSÍVEIS DE SOLUÇÕES dos Estudos Preliminares 224/2023 (SEI nº 4811354); que possibilitam a definição de parâmetro para avaliação da viabilidade da contratação em espeque, seu impacto orçamentário e comparabilidade com os valores praticados em mercado.

Dito isso, por considerar que as referências de preços juntadas a este processo notabilizam-se como atuais, factíveis e consistentes, esta SLC acompanha as conclusões metodológicas apresentadas no Estudo Técnico Preliminar para a elaboração da respectiva Informação Comparativa de Valores Nº 88729/2023 (4835567).

Inicialmente, é oportuno mencionar que, por meio do Despacho Nº 116152/2023 - CEORC (4827075), a Secretaria de Orçamento e Finanças, em observância ao que determina o artigo 150 da Lei 14.133/2021, informou a disponibilidade orçamentária, vejamos:

Dessa maneira, resta atendida a legislação em vigor, sobretudo pelos precedentes já existentes nesta Administração.

Em atenção à Justificativa 589/2023 (SEI nº 4830510), a Superintendência de Gestão de Contratos e Convênios - SGC realizou a Análise de Minuta da SGC Nº 117/2023 (SEI nº 4830893) acerca da Minuta Carta-Contrato Nº 25/2023 - (SEI nº 4830509), ora apresentada, bem como fez orientações de caráter geral a serem observadas nas minutas contratuais diversas.

Em face disso, por meio do Termo de Referência Nº 167/2023 (SEI nº 4835362) e da Minuta Carta-Contrato Nº 26/2023 (4836315), as recomendações foram plenamente atendidas.

Dessa forma, o Agente de Contratação providenciou o saneamento necessário, considerando as orientações emanadas pela SGC.

Conforme a Justificativa 589/2023 (SEI nº 4830510), o Agente de Contratação procedeu com a análise dos documentos exigidos para contratação direta, conforme disciplina do artigo 72 da Lei nº 14.133/2021, que determina a instrução processual com os seguintes documentos, in verbis:

Art. 72. O processo de contratação direta, que compreende os casos de inexigibilidade e de dispensa de licitação, deverá ser instruído com os seguintes documentos:

I - documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo;

II - estimativa de despesa, que deverá ser calculada na forma estabelecida no art. 23 desta Lei;

III - parecer jurídico e pareceres técnicos, se for o caso, que demonstrem o atendimento dos requisitos exigidos;

IV - demonstração da compatibilidade da previsão de recursos orçamentários com o compromisso a ser assumido;

V - comprovação de que o contratado preenche os requisitos de habilitação e qualificação mínima necessária;

Parágrafo único. O ato que autoriza a contratação direta ou o extrato decorrente do contrato deverá ser divulgado e mantido à disposição do público em sítio eletrônico oficial. (grifo nosso)

Posto isso, quanto à apresentação das documentações da pretensa contratada foram devidamente satisfeitas com a juntada da Proposta de preços e programação do evento (SEI nº 4817425 e 4817282); Atestado de capacidade Técnica (SEI nº 4817590); Anexo - Notas de Empenhos (SEI nº 4817596) e Documentação de Habilitação (SEI nº 4817586; 4817588; 4821214 e 4823082).

Por todo o exposto, esta Superintendência de Licitações e Contratos - SLC, OPINA pelo prosseguimento deste feito processual e, por consequência, pela contratação direta, VIA INEXIGIBILIDADE, da empresa INSTITUTO NEGÓCIOS PÚBLICOS DO BRASIL ESTUDOS E PESQUISAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - LTDA, CNPJ: 10.498.974/0002-81, pelo VALOR: R$ 20.205,00 (vinte mil duzentos e cinco reais), referente ao 1º Grau de Jurisdição e, ainda, PUGNA-SE pela aprovação das peças administrativas susomencionadas, na medida em que se observou, não somente os ditames da Lei nº 14.133/2021, e dos demais regramentos normativos de regência, mas também pelos motivos de fato e de direito devidamente explicitados nos presentes autos, à exaustão.

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(JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de Licitações e Contratos Administrativos, 18. ed. São Paulo: RT, 2019, p. 594).